برجام و توقف در ایستگاه «تضمین»

تهران- ۶ دور مذاکره برای راه‌اندازی مجدد برجام که سه ماه پس از روی کار آمدن دولت جدید آمریکا در وین آغاز شد، تا زمان تشکیل دولت سیزدهم در ایران، متوقف مانده است. در خصوص دلایل به نتیجه نرسیدن مذاکرات، موارد مختلفی از سوی طرفین عنوان شده است.

ایالات متحده حاضر به برداشتن همه تحریم‌ها علیه ایران نیست و به دنبال مذاکره در باب مسایل منطقه ای و موشکی ایران است. همچنین واشنگتن نابودی پیشرفت‌های فنی ایران در حوزه هسته‌ای را که از زمان خروج دولت «دونالد ترامپ» از برجام حاصل شده، خواستار است؛ خواسته‌هایی که ایران آنها را نمی پذیرد.

آمریکایی‌ها ایران را به طرح ادعاهای غیرمنطقی متهم و عنوان کردند که ایران خواستار لغو تمام تحریم‌ها اعم از هسته‌ای و غیر هسته‌ای است. در این میان یک مشکل هم در ابتدا به صورت تلویحی مطرح شد که به مرور و به ویژه در سخنان مقام‌های دو طرف بازتاب یافت و مشخص شد که بخشی از دلایل عدم احیای برجام به این قضیه یعنی درخواست تضمین ایران از آمریکا برمی‌گردد مبنی بر اینکه ایالات متحده همچون قبل نتواند از برجام خارج شود. به سخن دیگر ایران که با خروج آمریکا از برجام در دوره ترامپ با مشکلات مختلفی در مسیر اجرای توافق هسته‌ای مواجه شد این بار تصمیم گرفته است که با گرفتن تضمین مانع خروج مجدد آمریکا از برجام در آینده شود.

موضوع تضمین برای انجام تعهدات، در دوران مذاکراتی که به برجام ختم شد نیز از جانب مذاکره‌کنندگان ایرانی مطرح شد. در آن زمان نیز ایران در ابتدا مصر بود که تضمین مناسبی از سوی آمریکا باید داده شود تا امکان بدعهدی و انجام ندادن تعهدات منتفی شود. لیکن ایالات متحده اولا تمایلی برای اینکه توافق به صورت عهدنامه و قرارداد درآید نداشت. چرا که این امر مستلزم تصویب برجام در سنا بود که با اکثریت جمهوری‌خواه عملا ناممکن می نمود. ثانیا درخواست ایران را برای نوشتن و امضای متنی با امضای رییس جمهور آمریکا مبنی بر تضمین اجرا نپذیرفت و آن را غیر معمول دانست.

ابتکاری که برای رفع این مشکل مطرح شد ضمیمه شدن متن برجام به قطعنامه شورای امنیت بود که مذاکره‌کنندگان تصور می‌کردند به این شکل، برجام با تضمین قطعنامه شورای امنیت ضمانت اجرای مناسبی می‌یابد و خروج از آن ممکن نخواهد شد؛ وضعیتی که آن زمان مفید به نظر آمد لیکن ریاست جمهوری ترامپ با تفکری مبتنی بر ناسیونالیسم آمریکایی و بی توجه به مقررات، سازمان ها و حقوق بین الملل عملا نادرستی آن را نشان داد.

با وصف فوق، برجام توافقی بین ایران و ۶ کشور شد که مبتنی بر حسن نیت طرفین باید اجرایی می شد و تا اردیبهشت سال ۱۳۹۷ به همین شکل تداوم یافت. اما خروج ترامپ از برجام و ناتوانی مابقی کشورهای حاضر در توافق هسته‌ای برای انجام تعهدات موجود در آن از جمله امکان صادرات نفت ایران و دسترسی به درآمدهای حاصله و انتقال آن به داخل کشور، برجام را از ریل خود خارج ساخت.

در ادامه، درخواست های ترامپ برای مذاکره و توافق جدید از سوی ایران پذیرفته نشد و سیاست فشار حداکثری هم نتوانست ایران را به پای میز مذاکره بکشاند، تا اینکه دولت جدید در آمریکا که شکست سیاست فشار حداکثری را اعلام کرده و خروج آمریکا از برجام را برای سیستم منع اشاعه هسته‌ای خطرناک می دانست، مذاکرات غیرمستقیم با ایران را از طریق ۱+۴ برای بازگشت مجدد به برجام آغاز کرد.

در این میان، گرفتن تضمین یکی از خواسته های ایران در طول مذاکرات احیای برجام است که با توجه به خروج آمریکا از توافق هسته‌ای و به جهت جلوگیری از تکرار مجدد آن منطقی به نظر می رسد. اما ایالات متحده حاضر به دادن تضمین در این زمینه نیست. آمریکا کماکان برجام را یک توافق اجرایی می داند و بنابراین تمایلی برای تصویب آن در سنا ندارد. همچنین آمریکا اعلام می کند که به لحاظ قانونی رییس جمهور آمریکا نمی تواند دستور لازم الاجرایی را به روسای جمهور بعد تحمیل کند. از این رو، فعلا احیای برجام به دلیل مشکل در ارائه تضمین و نیز عوامل دیگر در هاله ای از ابهام قرار گرفته است.

در خصوص بحث تضمین در برجام می توان به چند نکته اشاره کرد:            

نخست اینکه با وجود تمام پیشرفت ها کماکان اصل در روابط بین الملل و حقوق بین الملل بر رضایت کشورها است. از آنجایی که بر خلاف داخل کشورها، فاقد قوه قاهره ای در نظام بین الملل هستیم تا زمانی که دولت ها تمایل نداشته باشند نمی توان آن ها را وادار به انجام دادن یا انجام ندادن کاری کرد. در خصوص پیوستن یا نپیوستن به قراردادهای بین المللی و سازمان های بین المللی هم همین گونه است. در خصوص باقی ماندن یا خروج از قراردادها و سازمانهای بین المللی نیز کماکان اصل بر رضایت و تمایل کشورها است. هرچند مقررات حقوق بین الملل به ویژه پس از جنگ جهانی دوم تلاش بسیاری داشته تا این رویه را تغییر دهد و قاعده مند سازد اما واقعیت در نظام بین الملل همان است که گفته شد. حتی تضمین شورای امنیت سازمان ملل هم (به ویژه در مواردی که یکی از اعضای دایم درگیر موضوع باشد) نمی تواند در این زمینه چاره ساز و گره گشا باشد.

دوم اینکه حتی اگر برجام یک توافق اجرایی داوطلبانه نبود و به لحاظ حقوقی قراردادی بین المللی می بود که پس از امضای مسئولان اجرایی کشورها در پارلمان‌هایشان تصویب می شد و اسناد آن هم مبادله می‌شد و در دبیرخانه سازمان ملل متحد هم ثبت می شد، باز هم اگر یکی از طرفین نمی خواست، می‌توانست از آن خارج شده و آن را نقض نماید. ملموس‌ترین مثالی که می‌توان برای این مورد عنوان کرد قرارداد ۱۹۷۵ الجزائر بین ایران و عراق است که به عنوان قراردادی مرزی تمام فرآیندهای ذکر شده را طی کرده بود اما صدام حسین در سال ۱۹۸۰ آن را پاره کرد. عهدنامه مودت بین ایران و آمریکا مصوب سال ۱۹۵۵ هم مثال دیگری در این خصوص است.

سوم اینکه تضمین اجرا بیش از آنکه در عبارات و مفاهیم و امضاها نهفته شود باید در اراده طرفین برای اجرا لحاظ شود. به عبارت دیگر تلاش در هر توافقی باید آن باشد که نزدیکی دیدگاه ها و منافع مشترک حاصل از توافق، طرفین را به اجرای تعهدات ملزم سازد نه الزاما مواردی که نوشته و امضا شده است.

و چهارم اینکه همانطور که تصویب برجام به عنوان ضمیمه قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت نتوانست مانع از خروج آمریکا از آن شود، باید مطمئن بود که هر تضمین دیگری نیز نمی تواند اجرای برجام احیا شده را تضمین سازد. بنابراین بهتر است برای وادار کردن طرفین برجام بر اجرای کامل تعهدات و عدم خروج عضوی در آینده راه هایی را به کار بست تا هزینه خروج را افزایش دهد. ایالات متحده اگر منافع سیاسی، امنیتی و اقتصادی خود را حداقل به اندازه مابقی اعضای برجام ببیند قاعدتا به فکر خروج از برجام نخواهد بود./ایرنا – دکتر اردشیر سنایی استاد دانشگاه