قانون اساسی جمهوری اسلامی و مسأله رفراندوم * سیدمحمدرضا مرندی

سید محمد رضا مرندی، عضو هیأت علمی گروه فقه سیاسی دانشگاه شهید بهشتی، در یادداشتی به موضوع رفراندوم پرداخته است؛ متن کامل این یادداشت در ادامه می‌آید:

رفراندوم در اصطلاح سیاسی و حقوقی به مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی در سه موضع اطلاق می شود: ۱. تعیین نوع نظام سیاسی؛ ۲. تدوین یا بازنگری قانون اساسی؛ ۳. تصمیم گیری در مسائل مهم کشور.

هر از چند گاهی مسأله رفراندوم و همه پرسی در جامعه ما بازارش داغ می شود و وقوع حوادث و اتفاقات خاص سیاسی، زمینه را برای طرح این مسأله از سوی افراد مختلف با اغراض متفاوت پیش می آورد. در گذشته برخی از مسؤولین اجرائی کشور برای فرافکنی نسبت به اقدامات ضعیف خود در اداره کشور و با طرح این بهانه که اختیاراتشان کم است سخن از رفراندوم به میان می آوردند. این روزها باز برخی فرصت را برای طرح این مسأله، غنیمت شمرده، بدون توجه به فلسفه حقوقی طرح رفراندوم در قوانین اساسی کشورها و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، حرف از رفراندوم در کشور را به میان آورده اند. ما در این یادداشت به دنبال بررسی اجمالی این مسأله از منظر حقوق اساسی تطبیقی هستیم.

اصولا طرح رفراندوم در قوانین اساسی همه نظام های سیاسی با لحاظ حفظ اصل آن نظام، طراحی شده و هیچ نظامی هر چند خیلی دموکراتیک هم باشد اصل موجودیت خود را به بحث و رای نمی گذارد. رفراندوم برای تعیین نوع نظام سیاسی در ایران در سال ۵۸ نیز پس از فروپاشی رژیم گذشته و در شرایط خلأ قدرت صورت پذیرفت وگرنه این اقدام نیز تاکنون در هیچ کشور دیگری در دنیا نه سابقه داشته و نه لاحقه. تنها و تنها این جمهوری اسلامی ایران بوده که تعیین نوع نظام سیاسی اش را به آرای عمومی گذاشته و بس.

به خاطر دارم هنگامی که در سال ۹۰ برای یک مناظره به دانشگاه تربیت مدرس رفته بودم یکی از حضار خطاب به من گفت که شما که به مردم‌سالاری دینی و جمهوری اسلامی معتقد هستید بگویید اگر زمانی مردم ایران جمهوری اسلامی را نخواستند چکار باید بکنند؟ من در پاسخ به ایشان گفتم بگذارید پاسخ شما را با یک سوال بدهم … شما یک اصل از قانون اساسی یک کشور در دنیا را ذکر بکنید که به این سوال پاسخ داده باشد تا جمهوری اسلامی ایران دومی اش باشد… بعد کمی صبر کردم تا پاسخ بدهد آن گاه رو کردم به حضار که به صورت متراکم در سالن نشسته بودند و گفتم هر کس که خواست می تواند به این سوال پاسخ بدهد. اما سکوت همه را فرا گرفته بود. پاسخ همان است که گفتم هیچ نظامی در هیچ جای دنیا اصل موجودیت خود را در معرض تشکیک و سوال قرار نمی دهد و هیچ قانون اساسی ای در هیچ کجای دنیا اجازه نفی نظام سیاسی متبوع خود را نمی دهد چه برسد به این که آن را به رای بگذارد. اگر هم در ایران در فروردین ۱۳۵۸ رفراندوم برای تعیین نوع نظام سیاسی برگزار شد دلیلش این بود که کشور ما در آن زمان در شرایط خلأ قدرت بود؛ نظام شاهنشاهی ساقط گردیده اما هنوز نظام دیگری جایگزین آن نشده بود. درست به همین دلیل است که جمهوری اسلامی ایران برای حل مسأله فلسطین، رفراندوم را پیشنهاد می کند؛ زیرا رژیم صهیونیستی، اساساً یک رژیم غاصبی است که به صورت نامشروع سرزمین فلسطین را غصب کرده و بیش از ۷۰ سال است که نتوانسته حاکمیت خود را بر مردم فلسطین تثبیت کند. در این مدت ما شاهد جنگ های متعددی بین فلسطینیان و غاصبان سرزمینشان هستیم که تاکنون هم به هیچ نتیجه ای نرسیده لذا در اینجا یک راهکار منطقی و دموکراتیک برای حل مسأله، رجوع به رفراندوم و همه پرسی است تا آرای مردم بومی این سرزمین، اعم از مسلمان، مسیحی و یهودی بتواند مشکل را حل کند.

برخی به اشتباه تصور می کنند که چون یکی از حقوقی که در برخی نظام های دموکراتیک به رسمیت شناخته شده «حق اعتراض مدنی» است این امر بدین معنی است که افراد می توانند آزاد باشند تا علیه اصل نظام سیاسی نیز فعالیت و یا تبلیغ کنند؛ در حالی که این حق به مسایلی در ذیل نظام سیاسی برمی گردد. بدین معنی که اگر عده ای از مردم به یک مصوبه مجلس یا یک اقدام دولت یا قوه قضائیه در کشور اعتراض داشتند با استفاده از این حق می توانند اعتراضشان را در قالب یک تجمع یا راهپیمایی اعلام کنند اما این که بیایند و اصل نظام سیاسی را تخطئه کنند در هیچ نظامی در هیچ جای دنیا پذیرفته نیست. برای مثال ما جنبش وال استریت(جنبش ۹۹ درصدی ها علیه یک درصد حاکم) را در امریکا می بینیم که به وسیله دولت امریکا به شکل خشنی مهار می شود و همچنین جنبش جلیقه زردها در فرانسه که به وسیله دولت مکرون به شدت سرکوب می شود زیرا که هر دو جنبش علیه نظام سرمایه داری بوده اند در حالی که روح هر دو نظام امریکا و فرانسه سرمایه داری است. البته این جنبش غیر از اعتراضات دو ماه اخیر در فرانسه علیه مصوبه مجلس سنا برای افزایش سن بازنشستگی است که در قالب یک اعتراض مدنی و در چارچوب نظام سیاسی می باشد.

لذا هر گاه، یک کشور، با مساله ای اساسی مواجه شود که در قوانین پیش بینی نشده باشد آنگاه یکی از راهکارهای پیگیری آن، می تواند رفراندوم باشد که اجرای آن هم سازوکار خود را دارد. برای مثال در بسیاری از کشورهای اروپایی در دهه گذشته، رفراندوم و همه پرسی هایی برای الحاق به اتحادیه اروپا صورت گرفت. در سال ۲۰۱۶، در انگلستان همه پرسی برای برگزیت(خروج انگلستان از این اتحادیه) صورت پذیرفت که جنجالهایی را هم درپی داشت و برای مدت چند ماه انگلستان را دچار التهابات سیاسی نمود تا اینکه سرانجام با حکم حکومتی ملکه به تعطیلی موقت مجلس عوام، مسأله خاتمه یافت.

لذا رفراندومی که در قوانین اساسی کشورها پیش بینی شده، شامل اصل نظام سیاسی نمی شود بلکه مسائل اساسی دیگری در ذیل نظام سیاسی را در برمی گیرد. رفراندوم در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۵۹ بدین صورت آمده:

«در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.»

در برخی از کشورها مثل سوئیس، قانون اساسی راهکار جمع آوری امضا از مردم را برای اجرای رفراندوم مطرح کرده اما در اکثر کشورها مثل ایران، سازوکار رای بالای(دو سوم یا بالاتر) نمایندگان مجلس، ملاک پذیرش اولیه انجام رفراندوم است. در ایران بر اساس ماده ۳۶ قانون همه پرسی مصوب ۴/۴/۱۳۶۸ مجلس، ‌«همه‌پرسی(رفراندوم) به پیشنهاد رئیس جمهور یا یکصد نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و تصویب حداقل دو سوم مجموع نمایندگان‌مجلس شورای اسلامی انجام خواهد شد.»

لذا این ادعا که چون عده ای در اعتراض به یک مسأله، تجمع یا راهپیمایی کرده اند پس مردم، مخالف آن هستند و باید در آن خصوص، رفراندوم صورت پذیرد ادعایی است که از نظر حقوقی در هیچ جای دنیا پذیرفته نیست. زیرا می توان ادعا کرد که عده ای بیشتر از عده اول هم در دفاع از آن مسأله، تجمع یا راهپیمایی کرده اند.

جای تعجب بسیاری است کسانی که ۸ سال در قدرت بوده اند و تا کمتر از دو سال پیش در جایگاهی بوده اند که طبق همین ماده ۳۶ قانون همه پرسی می توانستند درخواست رفراندوم را به صورت قانونی کلید بزنند چرا حالا که دیگر در این جایگاه نیستند به دنبال طرح مسأله رفراندوم هستند؟! آیا اهداف سیاسی دیگری از طرح این مسائل دارند یا با این کار به دنبال فضا سازی و عوام فریبی اند؟

از عبارت« اعمال قوه مقننه» در اصل ۵۹ چنین فهمیده می شود که رفراندوم و همه پرسی از شؤون قوه مقننه و اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی است که شروع آن موکول به نظر حداقل ۱۰۰ نفر از آنان و تصویبِ اجرای آن نیز موکول به تایید حداقل دو سوم مجموع نمایندگان مجلس است.

توجه به این نکته ضروری است که فلسفه وجودی مجالس قانونگذاری در کشورها چیست؟ چرا مردم در کشورهای مختلف، خود مستقیما قانون گذاری نمی کنند و قانون گذاری را به مجالس واگذار می نمایند؟ پاسخ به این سؤال واضح است؛ برای اینکه عموم مردم، وقت و همچنین تخصص کافی ندارند تا هر روز و یا هر چند روز یک بار برای هر مساله کوچک و بزرگی کارهای خودشان را رها کنند و به مطالعه و بررسی ابعاد آن مساله بپردازند. لذا قانونگذار برای تسهیل این امر، به غیر رای اولیه مردم به قانون اساسی که یک بار انجام می شود و در طول یک نسل ممکن است یک بار دیگر هم در قالب بازنگری تکرار شود؛ تصویب قوانین عادی را به نهادی مستقل به نام مجلس نمایندگان واگذار می کند و آن نهاد(مجلس) نیز ابتدا هر موضوعی را به کمیسیون تخصصی مربوط ارجاع می دهد تا کمیسیون تخصصی پس از بررسی های کارشناسانه، نظر خود را در اختیار دیگر نمایندگان قرار دهد و در نهایت، دیگر نمایندگان پس از مطالعه نظرات کارشناسانه کمیسیون تخصصی در خصوص تصویب یا عدم تصویب آن طرح یا لایحه تصمیم گیری می کنند. حال اگر قرار بود این روند به طور مستقیم از سوی عموم مردم، انجام شود، مردم از کار و زندگی روزمره شان می افتادند و برای تصویب هر قانونی (مثلا قانون نظام وظیفه) باید هفته ها وقت می گذاشتند تا در جریان ابعاد مختلف قضیه قرار بگیرند و بتوانند تصمیم گیری کنند. به همین جهت است که قانونگذار اساسی در همه کشورها از جمله در کشور خودمان، قانون گذاری عادی را از دوش مردم برداشته و به مجلس نمایندگان سپرده است. اما قانون گذار اساسی یک مسأله را در این خصوص استثنا کرده و آن مسائل بسیار مهم کشور است که احتمال می دهد در آینده مطرح شود؛ دقت بفرمایید مسائل بسیار مهم، نه مسائل مهم.

از توضیحات بالا چند نکته فهمیده می شود:

اولاً مقام صلاحیتدار طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی برای تشخیص و تصویب رفراندوم، مجلس است، نه رهبری؛ لذا اگر مطالبه ای در خصوص رفراندوم است باید متوجه مجلس شورای اسلامی شود؛ نه رهبری.

ثانیاً این سخنان رهبری در جمع نمایندگان تشکلهای دانشجویی فرمودند که « نمی شود تا برای هر مسأله ای رفراندوم کرد» و این که «همه مردم قدرت تحلیل ندارند» بهتر درک می شود زیرا اولاً رفراندوم فقط برای مسائل بسیار مهم است و نه هر مسأله ای و ثانیاً به هنگام انجام هر رفراندومی برای آن که مردمی که ضرورتاً متخصص نیستند قدرت تحلیل پیدا کنند لازم است که افکار عمومی برای مدت مدیدی در آن مساله متمرکز شود و این امر سوای این که در هیچ جای دنیا مرسوم نیست از آنجایی که مدتها کشور را به خود مشغول می کند- به غیر از در مسائل بسیار مهم- با مصالح عمومی جامعه و ضرورت دوری جامعه از التهابات، نیز سازگار نمی باشد./ایرنا